对《国务院殡葬管理条例》的思考

一、国家权力对殡葬的干预如何办理自己亲人的葬礼，选择哪种葬式处理自己亲人的遗体，这是公民应有的权力；只要不危害社会、不影响他人的生活，公民选择哪一种葬式安葬自己死去的亲人，应该让老百姓有更多的选择，这也是以民为本的体现。在中国的历史上，国家权力干预殡葬始于北宋。北宋太祖和南宋高宗，都曾下过“诏令”禁止火葬。明、清两代，在《大明律》和《大清律》中，也曾有过禁止火葬的条文。从北宋开始禁止火葬到今天，一千余年，尽管国家权力在干预，但却从未真正禁止了火葬，因为，禁止火葬的法规，违背了人民群众的意愿。而国家权力全面干预殡葬，把殡葬纳入社会统一管理，始于1985年《国务院关于殡葬管理的暂行规定》，完成于1997年的“国务院令第225号”即《殡葬管理条例》。选择哪一种葬式处理亲人的遗体，这本来是公民自己的事情。但在这一千余年中，国家权力干预，从过去的的火葬到今天的“实行火葬”，不同的时代，不同的社会意识形态，不同的阶级和社会利益理由各不相同。由此，我们不禁要问，当今社会，实行火葬其理究竟是什么？过去一千年中，国家权力干预殡葬的理由是：因为火葬“有丧人伦”，所以要禁止火葬，这理由不能成立。现在，国家权力干预殡葬，把殡葬纳入社会“加强殡葬管理”，理由又是什么？三个版本的管理条例，都是开宗明义，各有其相同与不同的理由，姑且不论这些理由是否成立，至少有4个该当向公民说清楚的问题，还没有说清楚。其一：数千年中，殡葬一直是公民自己的个人行为、家庭行为，现在国家为什么要纳入社会加强管理？其二：殡葬的管理主要管什么？其三：怎样去管理？其四：达到什么目的？二、解读国务院《殡葬管理条例》（一）为什么要加强殡葬管理从85年的管理暂行规定，到97年正式条例，再到06年的条例修定草案，三个版本，宗旨都很明确：政府之所以制定殡葬管理条例，就是“为了加强殡葬管理”。但是，为什么要对殡葬加强管理？换句话说：国家把殡葬纳入社会加强管理的理由是什么？笔者发现：三个版本有三个版本的理由。85年版的理由是：“为了促进社会主义物质文明和精神文明的建设。”殡葬与社会主义物质文明建设和精神文明建设之间，有什么必然联系？又怎样互为因果？97年版的理由是：“为了推进殡葬改革，促进社会主义精神文明建设。”增加了“推进殡葬改革”，删去了“社会主义物质文明建设”。为什么要删去？06版的理由是：“为了规范殡葬行为，推进殡葬改革，促进人与自然和谐，推动经济社会协调发展。”删去了“社会主义精神文明建设”，这又是为什么？（二）加强殡葬管理，管理什么？加强殡葬管理，管理的对象是针对公民个人，使之规范殡葬活动行为，不得危害社会影响他人？还是针对殡葬行业，使之规范殡葬经营行为，以利于殡葬业的健康发展？管理的对象不同，管理的方针、方法和达到的目的也就不同。如果加强殡葬管理旨在要求公民规范自己的殡葬活动行为，目的是维护社会秩序，那就很简单了；条例只需列出公民在殡葬活动中，哪些行为会阻碍交通，哪些行为易引发火灾，哪些行为会影响他人的生活和工作等等，要公民遵守不得为之就行了。至于公民在自己亲人的灵枢前，是鞠躬默哀还是磕头跪拜，是臂戴黑纱还是头包孝帕，既不危害社会，也未影响他人，似乎没有必要去强行干预。如果加强殡葬管理旨在要求殡葬行业规范经营行为，目的是有利行业健康发展，推动社会进步，那就应该首先深入研究一下：（1）：殡葬活动在文化传承中有何积极作用？（2）：殡葬经营能否成为一个新兴的产业？能否成为社会经济发展的一个增涨点？（3）：殡葬业的发展，对保护我们的生存环境，有无积极作用？综上所述，在制定殡葬管理法规的时候，如果对“为什么要加强殡葬管理”，在认识上出现偏差，加强管理的对象又不明确；那么，对殡葬管理究竟主要是“管什么”，也必然会出现偏差，造成该管的不管，不该管的瞎管的局面。三个版本的管理条例，共同的核心只有两个：一个是加强殡葬管理，就是在有条件的地方实行火葬；另一个是殡葬管理的权力归各级民政部门。仔细对照读解三个不同版本的管理条例，的确存在有许多让人不解之处。管理权归各级民政部门，暂且不论；仅实行火葬这一点，就让人不知道该如何去正确理解。首先：火葬与土葬不过是两种葬式而已，而且，这两种葬式在中国都有数千年的历史了，为什么现在非要强迫公民只准用什么葬式而不准用什么葬式？从北宋到清代，国家禁止火葬，理由是火葬“有丧人伦”。如今，政府只准火葬不让土葬，理由又是什么？弄清这些问题，对于推动殡葬改革的深入进行，意义重大。就因为毛泽东等老一辈领导人曾经联名倡议火葬？那么毛泽东等老一辈领导人倡议火葬的理由又是什么？难道就如条例上说的：为了“移风易俗”？为了“破除殡葬陋习”？亦惑是因为我国人多土地少、森林少，为了节约土地，节约木材？考察一下这二十年推行火葬的结果，节约了土地没有？如果是为节约木材的话，完全可以采用复合材料以取代木材的消耗。再说，全世界人口密度比我们大的国家有，比我们小的国家也有，资源比我们富余的国家有，比我们溃乏的国家也有，也少有哪个国家规定她的公民，只准用哪一种葬式，而不准用哪一种葬式？显然，这个理由也有些牵强，而且这个问题现代科技完全有办法解决。就管理方针而言，除了实行火葬改革土葬之外，三个版本都有“破除殡葬陋习”的一条。但什么是殡葬陋习？目标和内容是否应该更明确一点。其次：火化仅仅是处理遗体的一种方式，并非是“葬”，把遗体火化了，将骨灰埋入公墓，这与传统的土葬，确然有不同之处。传统的土葬用棺材装遗体，火葬用骨灰盒装骨灰，但都一样埋入土中。传统的土葬把棺材分散埋到荒郊野外，火葬将骨灰集中埋到城市周边的公墓陵园。如果因为有这样的一点差别，就认为火葬是文明，必须强制执行；而土葬是陋习，就要坚决禁止；那就值得探讨了；起码，有这么三个问题，值得我们考虑：第一：在人民群众中，是真正愿意土葬的人多，还是愿意火葬的人多？第二：现行的殡葬管理政策，导致短短的二十多年中，全国大中城市的周边，涌现成百上千的公墓、陵园。这些公墓、陵园不仅限制着城市的发展；而且究竟起到节约土地的作用没有？这些公墓、陵园比起传统的土葬来，是利大还是弊大？第三：如果经过深入研究、认真试点，让事实来证明改革土葬比强制火化对改善我们的生存环境更有利，又更能让大多数公民认同的话，那么，可否让老百姓在葬式葬法有更好的选择，而不仅仅是火葬和骨灰进入公墓。最后、有了殡葬管理条例，就应该有健全的殡葬管理机制，依法管理。那么，现在的殡葬管理机制是否健全呢？又是否有利于实现依法管理呢？三个版本的条例，都很明确规定：殡葬的管理权在各级民政部门。 85版十一条：“在各级人民政府的领导下，民政部门负责殡葬管理工作。” 97版总则第二条：“国务院民政部负责全国的殡葬管理工作，县级以上地方人民政府民政部门负责行政区域内的殡葬管理工作。” 06版总则第四条：“国务院民政部负责全国的殡葬管理工作，县级以上地方人民政府民政部门负责行政区域内的殡葬管理工作。各有关部门应当按照各自的职责，共同做好殡葬管理工作。” 殡葬管理的权力归民政部和各级民政部门，这很明确，那么，我们来探讨一下：第一：对于殡葬管理，民政部门究竟拥有多大的权力？该怎样行使这些权力才有利于殡葬改革和殡葬事业的发展。 85版十三条：“本规定由民政部负责解释”。那么民政部对殡葬管理权又是怎样解释的呢？民政发（1998）10号即“民政部关于贯彻执行《殡葬管理条例》中几个具体问题的解释”第一条：“兴建冠以殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站等名称的单位，必须经民政部门审批；不直接冠以殡葬名称，但从事殡葬服务项目的，该项目也必须经民政部审批。” 殡葬行业，除了殡仪馆、火葬场、骨灰堂、公墓、殡仪服务站之外，还有什么？而且，不管冠名不冠名，只要从事殡葬服务，就得民政部门审批！换句话说：社会任何单位或个人，要介入殡葬行业，都得看民政部门准不准许。民政部门拥有这些权力的目的是为了加强殡葬管理，推动殡葬事业的健康发展，民政部门行使这些权力应当做到有章可循，换句话说，就是要按照行政许可法的规定，做到标准明确，程序规范，一视同仁，实现社会公正。第二：“国务院民政部负责全国殡葬管理工作”，那么，民政部管理殡葬的机构现状如何？国务院民政部下属司、局十一个，没有专门的殡葬管理司、局；殡葬属社会事务司管。社会事务司下属4个处，却没有一个殡葬管理处；殡葬属社会事务处管，而社会事务处的职责是管理全国的收养和殡葬。收养且不说，就全国的殡葬而言，起码有三个问题首先要考虑到：（1）：一年有800万人死亡，有800万场丧事有办。这牵涉多少人？多少家庭？多少单位？多少个方方面面？（2）：每一场丧事，平均耗资1万元，每年有800亿的资金在消耗：农村摆酒席，城市开追悼会，从人死开始到复三为止，为每一个死者的丧事，平均投入100个工作日，每年投入人工8亿个！投入这么多财力、人力，应该求得一个什么结果？（3）：死一个，最少严重影响到5个人的健康、生活和工作，换句话说，在中国，每年起码有4千万人生活在失去亲友的阴影中，负责管理殡葬的人，没有责任去帮助这4千万人吗？又如何去帮助他们？仅这三项有多少工作要做？面对全国如此繁重，情况复杂的殡葬管理任务，仅仅依靠社会事务处现有的人手，显然是力不从心，勉为其难。说明我们在机构设置方面还有缺陷，对殡葬工作的指导和监督难免顾此失彼。三个版本的条例，提出的管理方针都是“积极地、有步骤地实行火葬，改革土葬”。但执行的情况呢？却大多是强行火化，禁止土葬。这种一切的作法，与殡葬改革的方针是否完全相符，又是否符合现附人民群众的接受能力。又比如：三个版本的条例都规定：不经民政部门批准，任何单位和个人都不准建造陵园公墓；禁止在林地、耕地、铁路和公路干线两侧建公墓。考察一下这二十年中兴建的陵园公墓，有几个不是建在林地、耕地和公路旁边的？这些陵园公墓，都是谁批准建造的？又是在什么样的情况批准的？再比如：管理殡葬的各级民政部门，一味的去追求火化率；对改革土葬作了多少深入研究？又做了多少因地制宜的改革土葬试点？上述这些问题的存在和我国现阶段《殡葬管理条例》对殡葬管理的目标界定模糊，管理体制、机构设置方面存在重大缺陷有很大关系。三、对殡葬管理的五点建议1、几千年来，殡葬一直是公民的个人行为、家庭行为；现在国家要把殡葬纳入社会统一管理，那么，首先应该对数千年的殡葬做一次大清理，正本清源；深入研究一下：殡葬能经历数万年传承到今天，根本原因是什么？殡葬活动对人类社会有何积极意义？只有彻底清楚了这两个问题，才能了解并确认公民在殡葬活动中的合法权力。这样，在制定殡葬管理条例的时候，才能把加强殡葬管理和维护公民的合法权力统一在宪法之内。必须明白，因为殡葬牵涉到每一个社会成员的思想、情绪和伤痛，从社会的稳定着眼，加强殡葬管理与尊重公民的应有权力，不能顾此失彼。 2、加强殡葬管理的理由，换句话说，也就是制定殡葬管理条例和推进殡葬改革的原因，应该是着眼于当今中国人口巨增、资源税减、我们和生存环境已经不容乐观这一国情现实。要立足于我国现有的土地、淡水、森林、草原以及能源等资源，与国家的发展和13亿人口的生存之间，关系已经紧张到不容忽视的地步来审视当今的殡葬问题。公民的合法权益要维护，但如果公民个人的合法权益影响到国家与民族的生存和发展，公民个人的合法权益就该让步。只有这个理由，而不是别的什么移风易俗，殡葬陋习之类，公民才能理解，才能接受；才能自觉遵守管理规则，主动配合殡葬改革。 3、加强殡葬管理的对象，当然包括公民，但主要是规范殡葬行业的建设和经营，使其健康发展。不要消极地看待殡葬。中国每年有800万人死亡，为这800万人的殡葬，耗资至少800亿，至少要投入8亿个人工，要把殡葬当作一个永不枯竭的产业资源看待。深入研究，开发利用，促使殡葬经营形成一个新兴的产业，成为社会经济发展的一个增长点。中国的殡葬行业，形成至今才二十多年，思想理论准备不够，管理机制不健全，还不足以承担起这份责任。殡葬管理的一个重要职责，就是要使已经初步形成殡葬行业健康发展。 4、“节约殡葬用地”，这是一种消极的想法。根据中国的文化传统、人口分布和自然环境现状，殡葬管理的方针，应该是“全面改革土葬，提倡火葬”，而不是现在的“强行火化，禁止土葬”。在大思路上，应该是把“节约殡葬用地”的消极想法，转变为“利用殡葬创造和改善土地资源”的积极主张。这并非是异想天开。全面改革土葬，达到利用殡葬改善现在的自然环境、创造和扩大土地资源和森林资源的目的。只要思路对了，管理到位，这完全是可以做得到的；而且，这比强行推行火葬省时、省力、省钱。 5、殡葬管理，不能停留在过去“白龙会”的观念和做法上。殡葬的管理者和经营者都必须要有这样一个意识：殡葬服务的真正对象不是死者而是生者，与安葬800万死者的遗体所做的一切比较起来，如何去收集保存800万死者遗留下的文化财富，如何去帮助4千万人从失去亲友的阴影中走出来，尽快恢复正常的生活和工作，才是社会和时代赋予的更为重大的责任。