目前殡葬业政事不分、政企不分的体制带来的问题比较大，殡葬服务本身无论是数量或质量都满足不了社会的需求。合理的模式是政府民政部门管理殡葬事业，而对于与殡葬相关的服务，应该有多种所有权形式的安排，是事业单位，是民营企业，还是民间非营利组织，均可，政府只要做好准入，秩序规范等工作即可。

　　金锦萍 北京大学法学院副教授

　　殡葬行业是否存在暴利？民众死得起，死不起？尤其是公墓的价格和管理费用问题，近年来引起很大的争议。我主要是从两个角度来观察，一个是对现行的有关殡葬的法律制度的反思，二是就这个行业现在存在的问题是什么，怎么改。

　　现行殡葬立法存在缺陷

　　长期以来，公众对中国的殡葬立法一直围绕着一个理念：殡葬改革。新中国成立不久，内务部发布殡葬改革工作意见，主旨是在全国推行火葬。1985年国务院发布《关于殡葬管理的暂行规定》，这是我国第一个殡葬业全国性的行政文件。出台之后，出现很多问题。一是乱建公墓，乱埋乱葬，二是大办丧事有所抬头，第三是殡葬设备和用品市场混乱，质量无法控制。针对这三个问题，1997年又通过了《殡葬管理条例》。这个条例和之前的暂行规定相比有一定进步，确立起了殡葬行业的具体制度，包括殡葬立法的宗旨、殡葬管理的方针、火葬区非火葬区划分的原则、殡葬的行政管理体制等。当然这个条例在订立后不久就引起很大的争议，到今天十几年过去了，也没有修订，这个条例的确存在不少问题。

　　一是对殡葬立法目的存在一定程度的曲解。《殡葬管理条例》第一条规定“为了加强殡葬管理，推进殡葬改革，制定本条例。”其缺陷在于未能将保护当事人合法权益和规范殡葬活动涵盖在内。殡葬工作就其自身的性质而言，应当属于一种基本的公共服务，为民众提供便利。殡葬工作以改革、推行火葬为整体目标，在指导思想上与其自身的工作性质存在背离，造成工作的评判标准并非以服务优劣为依据，片面强调改革的具体数据成果。

　　二是殡葬设施没有纳入到城乡规划中。城市随着人口膨胀，很多设施设备在增加，由于城乡规划中未将殡葬设施作为必备设施来考虑，因此各地的殡葬设施建设未能根据城市人口规模和发展阶段进行合理规划和布局。上千万人口的大城市只有十几家甚至几家殡仪馆的现象非常普遍，既不便于群众就近办理丧事，也无法满足群众的基本要求，更遑论提供更为人性化和高水准的殡葬服务。

　　三是殡葬管理体制存在严重缺陷，政府职责需要进一步厘清。实践中，有些是民政局内设社会事务处，在社会事务处下设立殡葬管理处来管理殡葬服务单位；有些是民政局社会事务处管理殡葬事务外，另外又下设殡葬管理所；有些地方则是民政局下设社会事务处和殡葬执法队伍。殡葬行业的管理体制存在的问题主要表现为政事不分、政企不分，不利于殡葬行业的健康发展。

　　其他方面还存在不少问题，诸如遗体管理和死亡证明制度过于简化，公墓管理也缺乏清晰思路，仅是通过城乡来区分的。殡葬从业人员的资质管理制度未能明确，殡葬中介成为立法空白。特殊人群的殡葬问题没有顾及，也未规定突发事件的应急机制；对殡葬行业自律以及殡葬协会方面也缺乏规定，使得协会有关方面职能得不到一定的立法支撑等等。

　　墓葬方式宜因地制宜

　　上述是殡葬业法律法规上存在的几个主要问题，除此之外，还需深入探讨以下几个问题：

　　一是火化改革政策到底怎么看待。火化长期以来被认为是殡葬改革的方向和目标，那是否还要继续推行火化，以什么方式推行火化？这几年来中国的火化率基本上在50%左右，而一些国家并不强制推行火化政策，火化率也维持在这个水平。火化争议为何这么大？推行的理由有很多种，首先认为中国目前人均可利用的土地资源非常稀少，火葬之后可以节约用地；第二认为可以节约木材；第三认为火葬的推行有利于公共安全，通过火葬可以避免群体性的卫生事件发生；第四认为火葬有利于人们观念的改变。

　　另一方面反对意见也非常尖锐，说是节约土地，实际上并没有节约，因为火化只是解决了遗体的处理方法，并没有解决遗体的安葬，所以在很多地方会出现把骨灰盒放进大的墓穴进行土葬；中国人口这么多，几千年下来，也没看到中国死的人把活人土地给占没了，为什么今天会面临这样的问题？火化也不见得省木材，因为有些地方是将骨灰盒放在棺材里入葬的，而火化本身也会消耗很多能量，比如汽油，成本很高。最基本的反对意见在于火化跟中国传统的墓葬方式不相吻合，对中国大多数人来讲，还是愿意选择入土为安的方式。